Gratuidad, reforma y la falta de una política de educación superior

Jose julio Leon

José Julio León, Facultad de Derecho UDP, Vicepresidente de Aequalis.- El Mensaje Presidencial, difundido por cadena nacional el domingo 3 de julio, en que se anunció el envío al Congreso del proyecto de reforma a la educación superior, sirvió para despejar pocas dudas y, en algún sentido, aumentó las interrogantes de los diferentes actores interesados en este tema.

Partamos por el diagnóstico que –en teoría- justifica la reforma: Si bien se reconocen los avances en acceso, se señala que el sistema “tiene limitaciones, genera profundas discriminaciones, su desarrollo ha topado techo y exige cambios”. Los problemas serían que jóvenes talentosos (y talentosas) quedan fuera por falta de recursos, el alto endeudamiento de las familias o que parte de aquéllos(as) debe estudiar carreras que no son su vocación, “porque las instituciones de buen nivel no están al alcance de todos y muchos establecimientos no se preocupan de dar educación de excelencia”. Esto parecería conducir a una política que potencie la expansión de la matrícula de las “instituciones de buen nivel”, pero, según se ha dicho, si éstas ingresan al régimen de gratuidad verán regulada su matrícula.

Las prioridades, se dice luego, deberían ser equidad, calidad y pertinencia de las instituciones de educación superior (IES). “No podemos esperar que los problemas sean resueltos sólo por el mercado, porque la educación no es un bien de consumo”, repite la Presidenta (una frase que durante la campaña presidencial fue efectiva). Se debe legislar bien, en diálogo con la sociedad y colaboración con los actores, fortaleciendo el rol del Estado y reforzando el carácter mixto del sistema. Se crea, entonces, una nueva institucionalidad, con una Subsecretaría de Educación Superior (ES); una Superintendencia de ES y un “Consejo de la Calidad” (de la ES), responsable de un nuevo sistema de acreditación, obligatorio para todas las IES.

Pareciera entonces que el énfasis en calidad se traduce en acreditación obligatoria; pero hoy, en la práctica, cerca del 90% de los estudiantes está matriculado/a en IES acreditadas. La pertinencia se aseguraría a través de un marco nacional de cualificaciones, “para que cada título refleje y asegure los conocimientos y capacidades que se promete”. Y la equidad se abordaría mediante un nuevo sistema único de admisión (que sustituirá la actual PSU) y el mecanismo de gratuidad, que –dice la Presidenta- “llegó para quedarse”. La gratuidad quedará establecida por ley, “sin vuelta atrás”, como “un derecho permanente que se irá concretando gradualmente”.

El discurso presidencial reconoce que, aunque se les ha escuchado,  “no es posible dejar a todo el mundo contento” (hasta ahora, la mayor parte se ha declarado insatisfecha con los avances del proyecto) y llama al Congreso a hacer el mayor esfuerzo para cerrar el “ciclo” legislativo de la “Gran Reforma Educacional” emprendida por este Gobierno. Pide a los legisladores “tramitar este proyecto con la mente y el corazón puestos en el bien de nuestro país”.

El problema es que no se ven claros los “frutos” que tendrá ese esfuerzo. Las IES, en general, no ven mejoras en las perspectivas de financiamiento, con miras a potenciar el desarrollo de la calidad y de la investigación, fortalecer el sector público del sistema y mejorar las oportunidades de acceso, según el caso.

Por ahora (2016), la gratuidad beneficia a los estudiantes ubicados hasta el 5º decil de menores ingresos. El proyecto definirá –según una minuta que circuló el día de hoy- una “ruta” para alcanzar una cobertura total, que incluiría, en 2017, a los IP y CFT que cumplan los requisitos. Esto, a las claras, se decidirá en la próxima ley de presupuesto y no por vía de la reforma (un problema, que parece pasar inadvertido, es que esos requisitos –acreditación igual o superior a 4 años y no tener fines de lucro- fueron declarados inconstitucionales el año pasado por el Tribunal Constitucional). La cobertura se incrementaría hasta el 6º decil en 2018 (y al menos hasta 2020). Desde allí, se seguiría avanzando en la medida que aumente la carga tributaria (proporción de los ingresos estructurales del Estado como porcentaje del PIB tendencial) lo que deberá verificarse por dos años consecutivos (la carga actual es 21,5% y se proyecta llegar a un 23% para el 2018).  El 7º decil se sumaría a la gratuidad con una carga del 23,5%; el 8º decil, con una carga de 24,5%; el 9º con 26,5 %, para llegar al  10º decil con una carga tributaria del 29,5% del PIB.

Si éste es el núcleo del proyecto, el esfuerzo de discusión y tramitación legislativa podría ser vano.  Bastará que el legislador cambie de opinión y dicte, en una ley posterior, normas que resulten incompatibles con la previa, para que ésta pierda vigencia. Y, tal como se hizo evidente a propósito de la ley N°20.882, de Presupuestos del sector público del año 2016 y la puesta en marcha de la gratuidad en educación superior, por “glosa presupuestaria”, el financiamiento establecido en leyes permanentes también puede ser alterado, si bien de manera prima facie transitoria, por las las leyes de presupuestos. Como es bien sabido, la ley de presupuestos redujo este año a la mitad el Aporte Fiscal Indirecto (AFI) establecido en ley permanente, para asignar recursos a la asignación de gratuidad y Becas Nuevo Milenio, que sólo tienen sustento en la ley de presupuestos anual.

Este Gobierno perdió la oportunidad de continuar la tramitación de un proyecto de Superintendencia de ES al inicio de su mandato. Ha esperado 2 años adicionales al plazo original para enviar todas las propuestas en un solo proyecto, sin urgencia, que difícilmente logrará algún avance este año. Es sabido que lo que generó mayor retraso fue el mecanismo de financiamiento. Cabe preguntarse si valió la pena tanta espera.

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