José Julio León responde preguntas planteadas por Comisión de Educación de la Cámara de Diputados

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Sesión del lunes 14 de noviembre 2016

Es difícil responder todas las preguntas en pocos minutos pero partiendo con la del diputado Venegas, quiero decir que Aequalis está organizando un seminario invitando a miembros de esta comisión, del parlamento, estudiantes y rectores, para seguir debatiendo estos temas. Respecto a la pregunta de cómo se pueden superar las inconsistencias que presenta el proyecto, debo decir que  creo que ellas se solucionan de la manera en que sugiere la intervención de la diputada Vallejo: esto es tarea de la política y los objetivos que debe perseguir el sistema de  educación superior los tiene que definir la política. El problema es que el proyecto no está planteando esas definiciones. Aquí claramente ha faltado un mayor diálogo sobre la trayectoria futura del sector.

¿Por qué, ante los cinco objetivos que todos compartimos (consolidar un sistema, fomentar la calidad, aumentar la equidad, fomentar la educación estatal y la formación técnica y profesional) las opiniones en torno al articulado del proyecto tienden a ser todas negativas? Creo que es porque un abogado no puede resolver las cuestiones de fondo, a lo más podemos señalar las distintas alternativas de formulación de una norma, de interpretación de un problema. Pero si no está claro cuáles son los problemas que queremos resolver y en qué dirección queremos que se mueva el sistema, es imposible redactar un buen proyecto de ley.

Atiyah y Summers (2002) se han ocupado de la relación entre Forma y Sustancia, allí dicen que el sistema norteamericano obedece a una concepción más sustantivista del derecho en tanto que el inglés es más formalista. Pues bien, en Inglaterra el proceso de redacción de las leyes es una operación técnica sofisticada, que se encarga a especialistas, pero que solo se puede hacer una vez que los políticos se han puesto de acuerdo respecto de los problemas y objetivos.

Yo creo que nuestro problema es que ésta es una ley de “medios”. La gratuidad es un medio, así como el administrador provisional fue un medio. Nosotros hemos estado discutiendo sólo de medios. Hasta aquí no ha habido una política general de educación superior. ¿Por qué no hay acuerdo con el consejo de rectores o con los estudiantes? Porque la política todavía no se conoce. No sabemos cuál es la definición del Gobierno. Se ha dicho, genéricamente, que sería bueno aumentar la matrícula estatal. Pero no se dice cuánto, en qué dirección y por qué.

A propósito de los ámbitos de competencia de las instituciones, por ejemplo, no se ha definido cuáles son las competencias específicas que caracterizan a una institución estatal o que la estatal puede hacer mejor que una privada y por qué, en qué regiones, en qué tipo de carreras. Esas definiciones ni siquiera existen como política gubernamental. Falta una estrategia nacional de desarrollo en esa dirección, que oriente a las instituciones. Por eso yo decía, y tengo que reiterarlo, el riesgo, el error  de legislar vía ley de `presupuesto es que las instituciones van a reaccionar a los incentivos. Insistir en la gratuidad sin reforma va a seguir produciendo distorsiones como las produjo el CAE en su momento. Hoy tenemos una visión absolutamente crítica del CAE. En diez años más la tendremos sobre la gratuidad.

¿Por qué? Porque se hace cargo, como medio, de solo un problema y no hay una visión general del sistema ni una definición acerca de la política.

Entonces, para ir a cuestiones centrales (obviamente en esto no puedo hablar a nombre del foro sino más bien a título personal como abogado), el diputado Jackson pregunta cómo se compatibiliza la regulación con autonomía y qué sería lo irrenunciable. Lo irrenunciable es que no dependa del Gobierno. La universidad, como decía Kant, debe responder a la lógica de la razón y no a la del Gobierno. Hoy somos más conscientes de eso y también, deberíamos decir, que no responde al mercado sino a la lógica de la razón. ¿Cómo se logra? Una adecuada autonomía sería un equilibrio que permita a la universidad ser independiente del gobierno y del mercado.

Fernando Atria planteaba recientemente, en una columna, la pregunta ¿De quién es la autonomía? Creo que llega a una respuesta equivocada porque dice que la autonomía equivale a no tener propietario y, entonces, la autonomía consistiría en que los miembros de la institución puedan tomar decisiones independientes del controlador. Y pone el ejemplo de lo que pasó en la Universidad Católica el año pasado. Pero uno tiende a pensar que lo que pasó entonces en la Universidad de Aysén es también es un problema de dependencia del controlador. Si el estado puede comportarse como propietario entonces el carácter público –en el sentido que sugiere Atria- no resuelve el problema de la autonomía. La solución de Atria sería defectuosa en ese sentido, pero creo que tiene un mérito y es que nos obliga a discutir, a  preguntarnos a quién corresponde la autonomía, la autonomía de quién o de quiénes tenemos que proteger. Las corporaciones y fundaciones no tienen dueño, ¿se trata de proteger a los controladores?

Planteo una defensa de la sustancia académica. Me parece que eso es lo irrenunciable. Ya en el siglo 19 Valentín Letelier decía que la autonomía consistía en la libertad de cátedra. Yo no creo que sea solo la libertad de cátedra. Es un conjunto de atributos y en ese sentido creo que en los modelos de gobernanza hay que incorporar a quienes son responsables de la sustancia académica, esto es los académicos. Los estudiantes dirán que también lo son los estudiantes. La política tendrá que decidir.

Ciertamente, si hablamos de autonomía, un modelo de gobierno, pensando específicamente en el “régimen de lo público”, sin que tenga que ser obligatorio para todos, debería considerar la participación de los académicos, independizando de ese modo las decisiones sobre la sustancia académica tanto de un programa de Gobierno como de la lógica de mercado. Sería un modelo más virtuoso que un modelo que solo piense la autonomía desde la perspectiva de la toma de decisiones de quienes controlan contingentemente a la universidad.

Puesto frente a otros problemas, el aspecto del financiamiento, creo que un modelo único de financiamiento lesiona la autonomía. También soy crítico del modelo de la gratuidad universal justamente porque creo que tensiona demasiado las finanzas de las universidades. Pero eso es secundario. El proyecto tensiona la autonomía porque cuando todos los ingresos vienen por una sola vía, las decisiones de lo que se va a hacer dentro de la universidad penden de una decisión del Ministerio de Hacienda. Sobre todo cuando el único o principal mecanismo de financiamiento está vinculado a docencia, porque eso implica una toma de decisiones sobre objetivos políticos muy relevante y en este rubro parece que lo que más nos interesa es que la universidad haga docencia y eso no se da en los sistemas comparados (esto es inconsistente con el objetivo de que todas las universidades hagan investigación).

En términos de financiamiento por supuesto que el Estado puede fijar reglas pero tiene que haber un espacio para la toma de decisiones dentro de la universidad que permita que los distintos proyectos también puedan diferenciarse. Lo que no queremos, el rector de la Universidad de Chile alguna vez lo dijo así, hablando de las estatales, no queremos una red de “Starbucks” donde todas ofrezcan lo mismo, al mismo precio y con igual calidad. Eso sería un mal modelo para el sistema universitario

Respecto del sistema de admisión, por supuesto que puede haber un sistema único de admisión con una batería de factores, pero cada institución debe ser libre de decidir cómo pondera cada uno de los factores y diferenciarse así. El tipo de alumnos que se quiere recibir, independientemente de que puedan existir cuotas, no se por qué se perdió eso en la discusión… En Brasil el tema del acceso a universidades públicas que tendían a ser muy elitistas lo resolvieron estableciéndoles cuotas muy severas, de 50% para los estudiantes provenientes de quintiles de menores recursos. No creo que eso vulnere la autonomía.

Si quiero financiamiento por gratuidad hay que comprometerse con cuotas, pero la decisión de qué tipo de alumnos recibe claramente tiene que caer dentro de la autonomía. A propósito de no traicionar los fines y de no quedar sujeto al mercado,  hay quienes –como Sandel- se preguntan por qué las universidades no pueden vender sus cupos al mejor postor o una cuota de sus vacantes al mejor postor. Podría ser una alternativa… el Estado me financia la matrícula con un arancel de gratuidad, entonces ¿cómo hago para obtener otros recursos? Pongo una cuota en el mercado y se las doy a quien me pague más. ¿Sería eso un buen modelo universitario? Tenderíamos a decir que no.

Respecto del  marco nacional de cualificaciones, no soy un experto pero diría que hay que partir por distinguir algunas cosas. De partida en los modelos comparados se distinguen el marco de tipo formativo y el normativo (las diferencias no son binarias sino que de grado). Es distinto entregar un marco para dar información que uno para ordenar lo que deben hacer las instituciones. Así, mientras más tenga de normativo más lesiona la autonomía y mientras más tenga de informativo menos lesiona la autonomía. Pero, además distinguiría cuestiones que podrían ir dentro del marco, pero eso no lo sé, porque el proyecto sólo menciona el marco en una frase pero no describe sus componentes. Para responder esta pregunta también necesitaríamos tener más información de lo que está pensando el ejecutivo cuando habla de marco nacional de cualificaciones. Puede contener un marco de competencias o un marco de calificaciones, por decirlo así, laborales y la certificación que esto conlleva; puede, o no, contener un sistema de articulación o de transferencia de créditos, que es otro marco que define como las universidades valoran las unidades de tiempo que se dedican al aprendizaje y que permite entre otras cosas flexibilizar y articular los currícula. Otra cosa distinta, que podría estar dentro o fuera del marco, son ciertos contenidos. En España por ejemplo la ley establece que hay ciertos contenidos troncales que tienen que incluirse en las carreras. Un cuarto tema que ha estado ausente del debate y que habría que ponerlo, para discutir, es la habilitación profesional, yo no creo que el marco nacional vaya a resolver este problema. Habría que dictar una normativa  que nunca se dictó porque no hubo proyecto de ley sobre la materia

El presidente plantea una pregunta muy difícil al final. Mientras más temas pongamos es más difícil que el proyecto salga. Aquí algo se puede decir a favor del intento del ejecutivo: Creo que ha tenido el mérito de ponernos a discutir sobre todos estos temas. Se ha discutido y,  aparentemente, no tenemos solución ahora para todo, entonces yo concuerdo con el Presidente en que lo mejor hubiera sido, ahora que ya tenemos un marco general, hacer una división entre los temas de institucionalidad y calidad, por un lado, y el de financiamiento, que parece va para más largo, por otro. Podrían separarse. Creo, además, que al incluir financiamiento surge otro defecto: está todo diseñado en la lógica financiera y se trata a las universidades como ‘empresas modelo’.

¿Cómo se mantendría entonces la visión general y la coherencia? Una estrategia nacional de desarrollo es un acuerdo global sobre lo que hay que hacer, pero esto no se puede agotar en un proyecto de ley. A la política le faltan definiciones más sustantivas que puedan orientar el debate legislativo. Mientras no lo tengamos no vamos a ser capaces de resolver bien, por mucha voluntad que exista, todos los temas que están sobre la mesa.

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